Women Research Institute

Promoting women leadership and inclusive,
gender-based, and sustainable natural resource governance

Sumber: Kompas, Sabtu, 06 November 2004

Maria Hartiningsih

 

Laporan Pembangunan Manusia Indonesia 2004 diluncurkan pada bulan Juli 2004, hampir bersamaan tanggalnya dengan peluncuran Laporan Pembangunan Manusia Global 2004 yang diterbitkan Program Pembangunan Perserikatan Bangsa-Bangsa.

 

Namun, tema keduanya berbeda. Kalau tema dari Laporan Pembangunan Manusia Global 2004 adalah Cultural Liberty in Today’s Diverse World (Kemerdekaan Budaya di Tengah Keberagaman Dunia Saat ini), tema Laporan Pembangunan Manusia Indonesia (LPMI) 2004 adalah The Economics of Democracy: Financing Human Development in Indonesia (Hitungan Sebuah Demokrasi: Pembiayaan Pembangunan Manusia di Indonesia).

 

Laporan nasional yang dibuat atas kerja sama antara Program Pembangunan Perserikatan Bangsa-Bangsa (UNDP) Perwakilan Indonesia, Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas), dan Badan Pusat Statistik (BPS) ini merupakan kelanjutan dari tema LPMI pertama yang terbit tahun 2001, Toward a New Consensus: Democracy and Human Development in Indonesia (Menuju Konsensus Baru: Demokrasi dan Pembangunan Manusia di Indonesia).

 

Laporan pertama ini, menurut Rizal Malik, penasihat senior bidang kebijakan sosial United Nations Support Facility for Indonesia Recovery (UNSFIR, proyek kerja sama Pemerintah RI dan UNDP), disiapkan pada tahun 2000 atau setahun setelah pemilu yang bebas pertama kalinya dalam 32 tahun terakhir.

 

Lanskap politik saat itu sangat cair: menjelang penerapan otonomi daerah dan amandemen undang-undang dasar yang memiliki akibat sangat jauh. Perekonomian masih tidak pasti, dan tekanan sosial yang tinggi karena meningkatnya konflik kelompok etnis dan agama. Walaupun begitu, demokrasi memberikan harapan akan awal yang baru.

 

Latar belakang ini menunjukkan LPMI tidak dibuat di ruang hampa. Laporan tahun 2001 mengkaji hubungan antara pemerintahan yang demokratis dan pembangunan manusia meskipun para ahli masih terus mewacanakannya

.

Namun, berdasarkan kajian kepustakaan dan pengalaman negara-negara lain diyakini bahwa pembangunan manusia adalah langkah awal yang perlu (necessary first step) dalam transisi dari tata pemerintahan otoriter ke demokrasi. Rakyat menginginkan demokrasi memberikan manfaat bagi hidupnya. Jika tidak, mereka akan merindukan kembalinya masa lalu yang "normal".

 

Pada masa Orde Baru, ketidakadilan dan kesenjangan sosial diberi bungkus suku, agama, ras, antargolongan (SARA) sehingga tabu untuk dibahas, apalagi dipermasalahkan. Masalah ini mengedepan setelah krisis ekonomi, berupa kekerasan di berbagai tempat yang nyaris membuat Indonesia tercerai-berai. Pembangunan manusia diyakini membantu mendekatkan kesenjangan sosial dan merekatkan perasaan satu bangsa dengan membawa manfaat demokrasi pada semua warga. Ia juga merupakan kunci kembalinya "keajaiban ekonomi" Indonesia sebelum krisis tahun 1997.

 

Situasi yang disebut "keajaiban ekonomi" Indonesia, menurut Rizal, memang meyakinkan, tetapi tidak "ajaib". Pertumbuhan yang tinggi itu relatif dibarengi pemerataan pendapatan sehingga proporsi penduduk yang berada di bawah garis 2.100 kalori per orang per hari berkurang secara ajek.

 

Sayangnya, Rizal tidak menjelaskan lebih jauh apakah standar itu cukup signifikan untuk menjelaskan terjadinya pengurangan kemiskinan, apalagi kemiskinan dalam arti luas, seperti didefinisikan oleh salah seorang penggagas pendekatan pembangunan manusia, peraih Nobel Ekonomi tahun 1998, Amartya Sen.

 

Para pemuja Orde Baru atau penganut "nilai-nilai Asia" sering mengutip fakta "keajaiban ekonomi" di Indonesia itu sebagai bukti bahwa pertumbuhan ekonomi dan pengurangan kemiskinan dapat terjadi di dalam sistem politik yang sentralistis dan otoriter. Tentu saja itu hanyalah ilusi seperti dibuktikan dengan guncangan ekonomi yang berujung pada krisis multidimensi sejak pertengahan tahun 1997.

 

Menurut Rizal, "keajaiban Indonesia" harus ditempuh melalui jalan lain, yakni kontrak sosial baru bahwa negara Indonesia yang demokratis akan memberikan prioritas yang tidak bisa ditawar lagi kepada serangkaian hak-hak dasar warga negara, baik hak-hak sipil, politik, ekonomi, sosial, maupun budaya.

 

Tidak ada alasan untuk hanya memberikan hak yang sama kepada semua warga negara untuk memilih presiden, tanpa hak yang sama untuk mendapatkan pelayanan kesehatan, pendidikan, dan rasa aman dalam arti luas, termasuk dari kelaparan dan gangguan fisik. Empat hak dasar ini menjadi pokok pembahasan dalam LPMI 2004 dan dihitung pembiayaannya, 5,8 persen produk domestik bruto (PDB) yakni Rp 103,7 triliun atau peningkatan Rp 50 triliun dari anggaran saat ini, yakni Rp 53,7 triliun atau sekitar tiga persen PDB.

 

Sasaran pembangunan manusia yang terpapar dalam LPMI 2004 sebenarnya berkaitan dengan Sasaran Pembangunan Milenium (MDGs) yang mempunyai sasaran dan target waktu yang jelas untuk meningkatkan kualitas hidup manusia, mengurangi ketidakadilan dan ketidaksetaraan sampai lebih separuh pada tahun 2015.

 

DALAM diskusi LPMI tahun 2004 di Kompas tanggal 9 September 2004, dua hal pokok yang dibicarakan secara intensif selama lebih kurang tiga jam adalah masalah pembiayaan dan perspektif jender dalam LPMI, serta inovasi-inovasi pembangunan manusia yang dilakukan Bupati Tanah Datar, Solok, Sumatera Barat, Masriadi Martunus, dan Bupati Jembrana, Bali, Gede Wiyasa.

 

Premis utama pembangunan manusia adalah people centered development. Pembicara dari BPS, Sudarti Surbakti, menguraikan perkembangan indeks dan pengukurannya, pemilihan indikator-indikator, dan menjelaskan pentingnya data kuantitatif.

 

Edriana Nurdin dari Women Research Institute (WRI) mempertanyakan konsekuensi angka-angka itu bagi perempuan karena angka kematian ibu melahirkan di Indonesia tetap yang tertinggi di Asia dan masih tidak mendapat perhatian.

 

Masalah angka juga disikapi secara kritis oleh peserta diskusi, seperti Ani Sumantri dari Limpad Semarang. Yanti Muhtar dari Kapal Perempuan yang menguraikan dinamika perempuan adat dalam meningkatkan kualitas hidup mereka dan keluarga mereka. Ini sama sekali tidak tertangkap dalam pengukuran kuantitatif.

 

Senada dengan Yanti, dalam kesempatan lain, Sita Aripurnami dari WRI yang bertindak sebagai moderator dalam diskusi itu memaparkan situasi perempuan yang dinamis di berbagai daerah, seperti kebutuhan perempuan dalam institusi Bundo Kanduang di Sumatera Barat, yang tidak masuk ke dalam kategori apa pun dalam indikator pembangunan manusia.

 

Pembicara lainnya, Fasli Jalal dari Departemen Pendidikan Nasional, menguraikan pelaksanaan pengarusutamaan jender bidang pendidikan di Indonesia. Namun, Edriana mempertanyakannya karena ternyata tidak ada konsistensi dalam pengambilan keputusan. Jawabannya bisa didapatkan di lapangan. Seperti dikemukakan Sita, pelatihan jender yang diberikan pemerintah di Gianyar, seperti ia kutip dari peserta pelatihan, "dikumpulkan 100 orang, tanda tangan, dapat uang transpor". "Training" berlangsung seperti pemberitahuan, terserah mau mendengarkan atau tidak.

 

Peneliti dan guru besar ekonomi dari Universitas Indonesia, Mayling Oei-Gardiner, mempertanyakan pemilihan indikator, khususnya yang berkaitan dengan perempuan dan angkatan kerja, kesehatan dan pendidikan, dan bagaimana menggunakan angka-angka itu untuk menghapuskan diskriminasi dalam perolehan akses ekonomi, pendidikan, dan pelayanan kesehatan.

 

Ekonom Drajad Wibowo membahas pembiayaan pembangunan manusia di tengah kesulitan karena besarnya anggaran untuk membayar utang (dalam dan luar negeri) dan bunganya per tahun yang mencapai Rp 143,60 triliun dari total anggaran Rp 377,89 triliun tahun 2005. Sektor pendidikan dan kesehatan, dua sektor yang paling mendasar dari pembangunan manusia, kalau mengikuti kriteria inti pembangunan manusia Perserikatan Bangsa-Bangsa, mendapatkan anggaran Rp 15,34 triliun dan Rp 7,29 triliun, atau hanya 3,49 persen dan 1,60 persen dari total Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

 

Drajad menguraikan kemungkinan memperoleh tambahan anggaran dari pajak dan pengelolaan utang, tetapi Binny Buchori dari International NGO Forum on Indonesia Development (INFID) yang hadir sebagai peserta menegaskan, jumlah pembayaran itu sudah dipatok oleh lembaga-lembaga pemberi utang. Artinya, pembangunan Indonesia juga tidak berada di ruang hampa, tetapi berkaitan dengan berbagai aturan internasional, yang memberikan dampak besar.

 

Terkait dengan pembiayaan, Dedi Haryadi dari Bandung Institute of Governance Studies (Bigs) yang hadir sebagai peserta mempertanyakan hubungan antara rasa aman warga dan kenaikan anggaran untuk polisi. Ia mengkritik keras pereduksian arti "rasa aman" dan mengkhawatirkan pembangunan manusia menjadi jargon baru untuk mendapatkan dana. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah di Kota Bandung, misalnya, 76 persen masih untuk belanja rutin, 13 persen katanya untuk anggaran pembangunan manusia. Akan tetapi, dalam praktiknya terjadi distorsi, misalnya dalam judul proyek "Perbaikan Gizi Masyarakat", setelah diperiksa komponennya ternyata komponen upah semua birokrat.

 

Francis Wahono dari Institute for Rural Empowerment and Global Studies Yogyakarta, yang juga hadir sebagai peserta, menyatakan angka-angka dalam LPMI sangat berbahaya karena "mengundang" pembuatan proyek baru yang kerangka kerjanya sudah disiapkan. Ia mengutip ahli ekonomi Piero Saffra dari Hongaria yang membuat semacam analisis bahwa yang terjadi dengan kapitalisme adalah bagaimana kapital diproduksi dengan menggunakan kapital.

 

Menggunakan analogi itu, dalam Indeks Pembangunan Manusia (IPM), yang terjadi adalah memproduksi kualitas dengan kuantitas sehingga mustahil memproduksi manusia unggul kalau yang dilakukan hanyalah investasi dalam jumlah uang untuk bangunan sekolah kalau melupakan kualitas guru, kehidupan dan kesejahteraan guru, kualitas, kurikulum, gizi anak, derajat kesehatannya, dan kualitas hidup anak secara umum.

 

Ia juga menyikapi secara kritis kriteria angka kematian ibu melahirkan-yang tidak dicantumkan dalam tabel, tetapi disinggung sekilas pintas dalam penjelasan LPMI 2004-kalau tidak dimasukkan ke dalamnya kematian selama kehamilan dan keterkaitannya dengan berbagai hal.

 

Meningkatnya angkatan kerja perempuan, menurut Wahono, harus diteliti lebih jauh karena bisa saja kenaikan itu merupakan indikator kehidupan lebih berat yang harus dipikul perempuan karena suaminya di-PHK.

 

Pengelolaan (bukan penambahan) anggaran untuk pembangunan manusia, khususnya sektor pendidikan dan kesehatan, ditunjukkan oleh Masriadi dan Gede Wiyasa. Di kedua wilayah yang mereka pimpin, upaya-upaya pembangunan manusia itu dicobakan dan dipraktikkan dengan prinsip transparansi pengelolaan anggaran.

 

TEMA pembiayaan manusia dalam LPMI 2004 jelas memperlihatkan pendekatan kuantitas, yang berujung pada penambahan anggaran: uang dianggap dapat menyelesaikan persoalan apa saja. Bahaya pendekatan ini adalah menghalalkan uang dari mana saja, termasuk dari korporasi multinasional dan lembaga-lembaga keuangan internasional. Padahal, "tidak ada makan siang yang gratis".

 

Pendekatan ini mungkin dipengaruhi oleh cara pandang Mahbuh ul-Haq, ekonom asal Pakistan, mantan Menteri Perencanaan, Keuangan, dan Perdagangan Pakistan, pencipta kriteria inti IPM Laporan Pembangunan Manusia Global pada tahun 1990

.

Solusi khas birokrat merupakan warna dominan dalam penyusunan LPMI tahun 2004. Konsekuensinya adalah tambahan utang dan kebocoran dana karena pengawasan anggaran oleh kelompok-kelompok kritis dalam masyarakat belum berjalan baik.

 

Di sisi lain, Amartya Sen, salah seorang pemrakarsa pendekatan pembangunan manusia, memilih pendekatan kualitas dalam pembangunan manusia dengan mengaitkan kapabilitas, pembangunan, kemerdekaan, dan hak asasi manusia. Solusi yang ditawarkan adalah membongkar struktur kepemilikan dan kontrol yang kuat dari rakyat untuk memperluas akses kepada hak-hak sosial, ekonomi, dan politik.

 

Bagi Sen, perspektif pembangunan manusia mengandung dua tesis utama, mengenai manusia dan pembangunan dan untuk membedakan keduanya, yakni "aspek evaluatif" dan "aspek agensi" (Sen, 2002). Selama ini pendekatan pembangunan manusia lebih diasosiasikan dengan aspek-aspek evaluatif.

 

Sementara aspek kedua, berkaitan dengan bagaimana upaya manusia meningkatkan kualitas hidupnya dengan memperluas pilihan-pilihannya melalui kebijakan dan perubahan politik, kurang mendapat perhatian. ***